环境风险隐患日益突出,但相应的法律、法规和标准缺失,环境应急管理体制建设滞后,基层应急能力较低,加强我国环境应急管理必须破解这三大难题。

在过去的2008年里，阳宗海这个地名让人无法忘记。发生在这里的水污染事件虽经云南省政府及时采取措施予以应对，制止了事件的进一步扩大，但事件带来的消极影响却需要更长的时间来消除。

阳宗海水污染事件并非个例。据统计，2008年以来，我国共发生74起水污染事件，其中46起涉及群众饮用水水源地安全问题，有39个乡镇级饮用水水源取水口中断取水或改用备用水源，近百万群众饮水安全受到威胁。

如果把观察的视角进一步放大，就会发现目前我国粗放型经济发展模式带来的环境风险隐患日益突出，以2008年的百日督察专项行动为例，在整个督察过程中就发现近9000例环境安全隐患。

怎样才能将这些环境隐患的危害降到最低？如何才能更有效地防止突发事件引发的次生环境灾害？这是摆在我们面前的严峻而又紧迫的课题。

突发环境事件频发，饮用水安全问题首当其冲

2008年，党中央、国务院领导对全国30多起较大以上环境事件做过重要批示，环境保护部直接调查处理的突发环境事件达135起。而突发环境事件发生后，饮用水安全问题首当其冲。

环境保护部环境应急与事故调查中心日前报送给国务院的一份《突发环境事件汇总分析》显示:2008年，党中央、国务院领导对全国30多起较大以上环境事件做过重要批示，环境保护部直接调查处理的突发环境事件达135起。其中一些环境事件同时造成水体、大气、土壤及固体废弃物污染，对生态环境的影响至今难以消除。

“安全生产事故和交通事故依然是突发环境事件的主要诱因。”一位专家在接受记者采访时说，2008年，由安全生产和交通所引发的突发事故共计82起，在造成重大人员伤亡和巨大财产损失的同时，也对当地生态环境造成极大威胁，“究其原因是安全生产责任监管不到位，企业应急预案和救援措施不完善，员工的环境安全隐患意识薄弱，违规非法生产仍未得到有效遏制。”

此外，一些地区危险化学品运输管理薄弱，违规、超载、超速运输交通事故时有发生，运输车辆防护措施不完善，主要道路上缺乏饮用水源区域和敏感区域的警示，处置过程中缺乏科学的技术规范，往往会带来环境污染事件的发生。

这位专家表示，尾矿库企业违规生产是导致环境安全隐患问题突出的另一个重要因素。仅2008年一年，河北、云南等地就发生了12起涉及企业尾矿库的安全生产事故，造成大量尾矿废水及尾矿渣泄漏进入河道，直接威胁人民群众生命安全，影响了群众生活生产用水。特别突出的是陕西省商洛市山阳县于2008年4月和7月连续发生两起钒矿尾矿库垮坝事件，对下游河南、湖北两省的一些城镇饮用水水源地造成威胁。

“企业违规生产也是导致突发环境事件的一个重要原因，”这位专家说，以频发的砷污染事件为例，2008年相继发生的贵州独山县瑞丰硫酸厂砷污染事件、湖南怀化辰溪硫酸厂砷污染事件、广西河池砷污染事件、云南阳宗海砷污染事件和河南大沙河砷污染事件等5起砷污染事件，均为小化工企业长期违法排污所致。

突发环境事件发生后，饮用水安全问题首当其冲。有关资料显示，在2008年发生的74起水污染事件中有46起涉及群众饮用水源地安全问题，探究其污染原因，有相当一部分与一些企业长期超标排污、人为倾倒危险化学品等违法行为屡禁不止、交通事故造成危险化学品泄漏事故有所增多等有关。

三大瓶颈“卡”住我国环境应急管理

在实际工作中缺乏相应的法律、法规、规范和标准，环境应急管理体制建设滞后于实际工作需要，基层应急能力较低、应急设备不足，三大瓶颈“卡”住了环境应急管理。

环境事件的频发凸显出我国在环境应急管理方面仍然存在很多亟待解决的问题。我国环境应急管理瓶颈到底“卡”在哪里？针对这个问题，记者对有关部门进行了深入采访。

瓶颈一:遇到突发环境事件，没有合适的环境应急法律、法规及标准对症下药

“环境应急工作应以预防为主，走预防与应急相结合的道路。平时工作的重点应放在环境安全防范上，标准、规范的缺失是制约环境安全防范工作的瓶颈。”北京市环保局应急办副主任李华感慨地说，在实际工作中缺乏相应的法律、法规、规范和标准，也没有相应的标准可以参照，遇到事故难以实施，北京市应急办在实际工作中经常遇到这样的困惑。

李华举了一个简单的例子。国家安监总局和原国家环保总局联合下发的《关于督促化工企业切实做好几项安全环保重点工作的紧急通知》，要求化工企业建立“清净下水”收集处置设施和措施。北京市环保局对企业提出要求时，企业提出的如建多大规模、如何建才符合要求等问题，他们也无法拿出相应的标准和依据，因此只能在平时课题调研中摸索总结，自己编制实施导则来指导地方环境应急工作。

记者了解到，目前仅有的《突发事件应对法》没有相应的实施细则，法律实施依据不够充分，相关配套尚未制定，而重大突发事件风险评估、应急财产征收补偿等方面也需要进一步明确具体规定。而《国家突发环境事件应急预案》实施3年来，新情况、新问题不断涌现，已不能满足实际工作需要。

瓶颈二:环境应急管理机制不健全，信息公开不及时，尚未形成制度化区域协作机制

当前，环境应急管理体制建设滞后于实际工作需要。各级政府环境应急指挥机构设置不统一，职能交叉、力量分散，没有形成有机整体，影响了环境应急处置效率。尤其是重大突发环境事件波及面广，单一的环境应急指挥机构难以实施全面的应急指挥。

“目前存在机构设置的不统一，如某省的应急机构设在环境监察总队，市级有的设在环评部门，有的设在办公室，还有的设在环境监测部门或污染控制部门。由于应急机构不统一，下达指令时各级应急部门不在一条线上，执行起来无论从时间上还是力度上都不利。”环境保护部应急与调查事故中心冯晓波处长介绍说。

冯晓波还指出，由于信息报送不及时，常常使环境应急处置工作陷入被动局面。2008年共有42起事件存在迟报问题，特别是云南、湖南、河南、广西、贵州等地发生的5起砷污染事件均存在不同程度的迟报现象(有两起迟报近3个月)。一些地方习惯“内紧外松、暗箱操作”，不及时发布信息，造成百姓抢水现象，引起社会不必要的恐慌，甚至引发较大规模的群体性事件。在事件处置中，应急信息平台尚未建立，一旦发生污染事故，难以及时有效掌控污染事故危险源状况，提出应对措施。

据了解，我国的环境应急管理工作起步较晚，环境保护部应急与调查事故中心也是“非典”之后成立的。目前，环境应急管理机构网络尚未建立，绝大部分省级环保部门没有专门的环境应急管理机构，对环境应急管理的认识也比较模糊，常常疲于应对突发环境事件。

瓶颈三:基层应急能力较低，监测能力亟待提高，应急设备不足

“突发环境事件发生后监测能力跟不上，这是不争的事实。许多应急监测机构缺乏现场监测仪器设备，即使有简单的仪器设备，也由于配置不全导致监测能力不足，其监测结果不能反映实际状况，严重影响应急决策。”多次随环境保护部应急中心参与突发环境事件应急工作的北京师范大学水科学研究院王金生教授在接受记者采访时连连感叹。

北京市环保局应急办的李华也有同样的感慨。2008年北京奥运会前进行实战演练时，由于每个区县只有1套监测设备，一次较大污染事故应急演练需要调集3个区的环境监测设备，另外还需要环保中心也参与进来。

记者从环境保护部环境监察局了解到，国家级环境应急机构架构建设虽然基本完成，但是应急能力建设尚待加强。省级环境应急机构刚刚起步，绝大多数市、县基本不具备环境应急能力，当发生突发环境事件时，需要从省、市调集环境应急力量予以支援。

据了解，环境保护部至今还没有自己应对突发环境事件的物资装备。虽然国家发改委有物资储备库，但是对环境应急方面准备不足。在2005年松花江事件中，现场处理急需活性炭，由于黑龙江省没有这方面的储备，临时到全国收集，贻误了现场处置时间。对此，应急专家也认为，像吸附剂这类常备应急材料应建立相应的物资储备库，平时做好储备以防不测。

四项举措让环境应急管理不再成为短板

边污染边治理是“防”亏“治”欠的模式，虽然在一定程度上减轻了环境污染的危害，但无法从根本上改变环境保护的被动局面，甚至容易贻误战机。若想改变疲于应对突发事件的局面，环境应急就要实现事前预防、事中应对、事后处置的全过程管理。

一个国家如何建立突发公共事件应急处理机制，与一个国家的经济发展水平和政治体制相关联。如何才能提升环境应急管理的能力与水平，将突发事件产生的危害降到最低？有关应急专家及相关人员纷纷支招。

应实行事前、事中、事后全过程环境应急管理。从源头控制事态，注重事前筛查，深入开展环境安全隐患排查监管，及时进行环境风险评估和重点领域环境风险监管。

“进行事前预防、从源头控制事态非常重要，有效预防会使突发事件的损害程度降到6％。”王金生教授告诉记者，边污染边治理是“防”亏“治”欠的模式，虽然在一定程度上减轻了环境污染的危害，但无法从根本上改变环境保护的被动局面，甚至容易贻误战机。若想改变疲于应对突发事件的局面，环境应急就要实现事前预防、事中应对、事后处置的全过程管理。

王金生教授认为，平时对可能产生突发环境事件的企业进行分类和筛查非常重要。可以按照造成环境事件的危害程度将其分为重大、重点和一般等几类企业，并建立相关环境应急评估机构。当务之急是先筛查可能造成重大事故类型的企业(如石化、化工企业)，排查这些企业可能的污染源和污染途径，开展突发环境事件评估，制定应急对策。

环境保护部于2008年开展的环境安全百日督察专项行动就体现了这样一种思路。这次行动共查出环境安全隐患8986项，完成整改率达81％；发现重大环境安全隐患201项，完成整改率达90％。针对山西襄汾垮坝事件，督察组对河北、山西、辽宁和陕西4省进行全面排查，共排查尾矿库2994座，发现环境安全隐患591处，均提请当地政府和相关部门妥善处理，将环境隐患的危害程度降到最低。

去年，环境与灾害监测小卫星成功发射，国家卫星环境应用中心建设开始启动，环境监测预警体系进入了从“平面”到“立体”发展的新阶段，对我国的防灾减灾起到了很大的作用。

应构建完备的环境管理体系，开展跨部门、跨区域合作协调，建立联动机制。

“一旦发生突发环境事件，不管事件大小，地方部门首先想到的是把事件报到中央，等待中央处置，成了时下普遍存在的现象。其结果是一些本应该自行处理好的事件，却贻误了大好的处理时机。如2008年发生的那么多的突发环境事件，环境保护部不可能对每起一事件都到现场处理。环境应急处置重在基层，再也不能临时拼凑。应建立一套完整的应急机构和责任体系，根据事故大小，各司其能。”王金生教授强调，健全的工作机制是实现环境应急管理工作顺畅执行、高效运转的重要保障。

记者了解到，从国家层面来说，已经初步建立起由环境保护部环境监察局、环境保护部环境应急与事故调查中心以及华东、华南、西北、西南、东北、华北6个环境保护督查中心组成的环境保护国家监察新体制，形成了“国家监察、地方监管、单位负责”的环境保护管理模式，在跨界环境问题上形成上下游定期会商、联合执法、联合监测的模式，国家级应急能力得到提升。

在地方来讲，作为全国首批建立省级环境应急管理机构的省份之一，目前江苏省已初步形成了省、市、县三级环境应急管理体系，并将环境应急管理纳入对省辖市环保局的工作考核体系，同时省厅还积极推动各地市组建环境应急专职机构，并逐步完善了突发环境事件应急值守、信息通报、事件接报告、全省饮用水水源地巡查日报等制度。截至目前，已有徐州、常州、苏州等7省辖市以及苏州张家港、扬州江都等6县市(区)成立了环境应急专职机构。

据了解，环境保护部下一步将要建立应急监测制度、协调信息通报制度和应急联动机制，这将有助于更好地应对重大突发环境事件。

应加强应急队伍能力建设，加强实战演练，借助社会力量，建立应急物资储备库，多方位提升基层环境应急防范处置能力。

处理突发环境事件需要有能力建设来支撑。记者了解到，为满足环境应急管理中的日常管理、风险防控、应急评估等多方面功能需求，江苏省在能力建设上下力度，启动了环境应急平台指挥体系建设(包括应急指挥固定平台和应急移动平台)，还为省环境应急中心和13个省辖市配备了14台环境应急指挥车，初步建立起了省级环境应急处置现场指挥信息平台，实现了值守应急、信息汇总、事态跟踪和指挥协调等多种功能。

“要提升基层应急能力，加强应急队伍人员培训、提高基层应急队伍业务水平是关键。”王金生教授这样告诉记者。而记者也了解到，2008年，环境保护部开展流域治理、污染减排等业务培训超过100期，并组织全国各地100多名应急培训老师参加全国环境应急管理师资培训，初步建立起培训教员库，为全国的应急培训提供了师资基础。

“应急演练是提高应急处置能力的主要途径，是检验各级环保部门应急工作水平的可靠手段。”李华告诉记者，为做好2008年奥运会环境安全保障工作，北京市曾在2006年投资了6000万元用于装备区、县应急设备，加强了个人防护系统、气态应急装备、液态应急装备、气象应急装备、辐射应急装备、夜间照明应急装备等8类应急设备和器材，区、县环保局的应急能力大大提高，遇到一般事故有能力自己解决。

“环境应急还要加强基层环境应急能力建设和物资储备。”李华说，借助企业力量，北京市环保局已经组建起了两个“应急小分队”，由于这两家公司平时做的就是事故处置工作，投资少，收益快，现在已经成了北京市环保局的左膀右臂。

记者还了解到，环境保护部拟于2009年开展应急能力项目建设，为全国32个省级环保部门(含新疆生产建设兵团)配发一定数量的装备设备和车辆，加大地方培训力度，帮助地方应急队伍做实做强，并促进条件较好的市级环保部门建立应急科室。下一步，还要建立独立的卫星系统和视频系统，并建立独立的网络管理，形成国家、省、市、大中企业等四级应急机构，通过中心城市放射全国。此外，还将建立自己的物资装备库、研发专门应对装置，储备石化、化工企业治污用的吸碳剂等应急物资。

事故发生后需及时总结，完善与经济

发展相协调的政策法规标准制度，制定有针对性的应急方案来弥补法律缺位，还可以借鉴国外经验少走弯路。

“总结已发生的突发环境事件的案例和处理经验也很重要。”王金生教授认为，及时对抗击冰雪、抗震救灾等重大事件的环境应急经验进行研究总结，有助于加强应急体系建设。在事故发生后，及时对突发环境事件进行总结，可以反馈该储备哪些环境应急的技术和物资，建立和及时更新环境应急专家库，对公众开展突发环境事件应急方面的教育，做好应对突发环境事件应急的心理准备也是当前环境应急工作的主要组成部分。

在处理突发环境应急事件方面，我国目前已经有一些成功处置的案例。如2008年初南方低温雨雪冰冻灾害期间，环境保护部按照《突发环境事件应急预案》指导、督察各级环保部门排查环境隐患，制定和采取了相应的应急措施，保证了受灾地区环境质量保持稳定，没有发生重特大环境污染事件；“5·12”四川汶川大地震发生后，环境保护部紧急启动了一级应急响应，成立了应急指挥部，并先后印发了一系列防范和应对地震灾害产生的次生环境污染事件的文件，并第一时间派出工作组和专家人员深入灾区开展环境风险排查和环境安全评估，妥善处置了11起次生环境事件，未造成重大环境影响。

当前的环境保护工作机遇与挑战并存。面对金融危机，国家把加强生态环境建设作为扩大内需保增长的重要措施之一，这为环保事业的大发展带来了难得的历史机遇。只要我们做好准备，相信环境应急体系会更加完善，更能顺应社会经济发展。

记者 李辉