我国是一个水资源相对短缺的国家，人均水资源占有量只有2500m3，约为世界人均水平的1/4，被联合国确立为13个贫水国之一。随着我国工业化、城市化进程逐步加快，国内水资源短缺的形势也越来越严峻。

当前，全国669个城市中，有400多个城市供水不足，其中有110个城市严重缺水。工业排放和城市生活污水的不断增加，造成水环境污染严重，使原本就短缺的水资源形势更加严峻。城市水污染已经成为当前严峻水污染形势的主导因素，如果得不到有效控制，将会带来水资源枯竭的危险，从而导致我国社会、经济的发展难以为继。

我国城市水污染形势依然严峻

传统的经济发展模式和人口数量的急剧膨胀，使我国水资源日益紧张。水体污染加剧了水资源短缺，已经成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。据环保部门监测，目前全国城镇每天至少有1亿吨污水未经处理直接排入水体。全国七大水系中一半以上河段水质受到污染。全国1/3的水体不适于鱼类生存，1/4的水体不适于灌溉，90％的城市水域污染严重，50％的城镇水源不符合饮用水标准，40％的水源已不能饮用，南方城市总缺水量的60％～70％是由于水源污染造成的。

水污染事故频繁发生，使得我国本来十分紧张的水资源供给形势更加严峻。2007年5月，太湖蓝藻暴发引发江苏省无锡市百万居民饮用水危机；同年7月，沭阳县由于上游的不明污染团，导致自来水停水，城区20多万人断水44小时；安徽巢湖也出现了蓝藻迹象。这一系列的事件表明，中国开始步入水污染密集暴发阶段，城市水污染形式严峻。2007年国民经济和社会发展统计公报数据显示，七大水系的408个水质监测断面中，仅有50.0％的断面满足国家地表水Ⅲ类标准；26.5％的断面为Ⅳ～Ⅴ类水质；超过Ⅴ类水质的断面比例占23.5％。近岸海域296个海水水质监测点中，达到国家一、二类海水水质标准的监测点占62.8％，与2006年相比，下降4.9％；三类海水占11.8％，上升3.8％；四类、劣四类海水占25.4％，上升1.1％。今年，我国各大城市总体水环境状况仍旧不容乐观，水污染治理仍是重中之重。

日趋加剧的城市水污染，已对人的生存安全构成重大威胁，严重影响群众身体健康和经济社会可持续发展。通过饮水或食物链，水中污染物会直接进入人体，造成急性或慢性中毒；带有病菌的水污染物，会引起多种传染病和寄生虫病。受到重金属污染的水，也对人的健康有严重的危害。国内外由水中检查出来的有机污染物已有2000多种，其中114种具有或者怀疑有“三致”物质。在发展中国家，各类疾病中有8％是因为饮用了不干净水而传播引发的，每年因饮用不干净水至少造成全球2000万人死亡。水质污染后，工业用水必须投入更多的处理费用，造成资源、能源的浪费，食品工业用水要求更为严格，水质不合格，会使生产停顿。农业生产使用污水，会使作物减产，品质降低，甚至使人畜受害，大片农田遭受污染，土壤质量降低和农作物减产。我们绝不能再走先污染后治理的老路，为了拥有洁净的水环境，保护水资源，坚持可持续发展战略，当从现在做起。

探索城市水污染的主要来源

我国城市水体污染主要来自两方面:一是工业发展中超标排放的工业废水；二是城市生活污水。我国每年约有1/3的工业废水和90％以上的生活污水未经处理就排入水域。工业废水大都具有量大、面广、成分复杂、不易净化、难处理等特点，是水域的一个重要污染源。不同行业、不同种类的工业企业，废水的排放量以及废水的成分也各不相同。

工业废水排放的主要污染物有酚、氰、重金属、石油类、酸碱盐类和各种有机物等。随着国内工业结构调整的逐步优化，以及政府管理部门对工业污染控制的不断加强，2006年，工业废水排放量240.2亿吨，占废水排放总量的44.7％，比上年减少1.1％，工业废水的直接排放量开始呈现逐年下降的趋势。

但是，工业污水排放的问题仍然不容忽视。不少老企业废水排放还相当严重，并且无力治理；高消耗、高污染的小企业仍然大量存在；很多企业有法不依，违法排污现象也相当普遍。相对于城市工业废水污染压力的日趋缓解，城市生活污水的排放数量和负荷，却随着人口的增加、生活质量的提高，正以较快的速度上升。2001年～2006年，生活污水的氨氮排放量明显超过工业废水，并且比

工业废水氨氮排放量多一倍左右。2006年末，据统计，全年城镇生活污水排放量达到296.6亿吨，占废水排放总量的55.3％，比上年增加5.8％。

如今，生活污水排放量已经明显超过工业废水排放量，成为污染的主要矛盾。由于城市生活污水的收集和处理设施建设状况没有得到根本改善，集中处理设施严重缺乏，污水处理技术还有待提高等原因，导致大量生活污水未经处理或处理不达标而直接进入水体。目前，生活污水的实际处理率和水平仍较低，生活污水的无序排放和污染分担率上升较快，城市段的河流湖泊的污染程度依然较重，城市生活污水排放现状日益严重。

追溯城市水污染难以治理的根源

由于我国长期以来采用粗放型经济发展方式，高消耗、高污染行业盲目扩张，生产用水处理率和重复利用率较低等问题还没有从根本上得到解决。不少城市对水资源保护的重要性认识不足，片面追求眼前利益、局部利益和经济效益，忽视长远利益、全局利益和环境效益，导致城市水污染难以根治。主要表现在以下几个方面:

城市水污染防治的政策机制还不够完善

制定污水处理的方针政策必须从国情出发，符合科学发展观的要求。一是单一的污水集中处理模式已经不合时宜。集中易使不同来源的污水混在一起，成分将非常复杂，处理的工艺流程也将十分复杂，处理成本也会很高。污水集中处理还要求建设大型的污水处理厂和满布全城的管网，同时还需要消耗大量的电力，从而造成资金浪费。现在我们应该提倡因地制宜的治水思路，优先采用分散、就近的治理原则，将排放的污水就近处理就近利用。二是国家统一的污水排放标准与实际水环境质量标准相脱节。排放标准与污染物排放总量削减和水质标准衔接不够，导致一些企业容易钻空子，虽然达标排放，但是水质却污染严重，从而使环境执法陷于尴尬的境地。三是污水收费制度已经过时，应建立谁收费谁治理的政策。“守法成本高、违法成本低”的事实依然存在。执法过程中所形容的环保局长“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的现象也反映出执法监管部门的无奈。

城市水污染监督管理体制存在缺陷

水污染问题，由于水自身具有流动性，不受行政辖区界限的限制，往往表现为跨区域污染，而我国目前还缺乏的跨流域水污染防治机制，水资源分级的分割管理始终难以有效实现对城市水污染的控制。硬性的把流域划分成多个区域，导致许多地方从本辖区的经济利益出发，不顾及下游的用水需求，容易产生“地方保护主义”，水资源管理缺乏系统性和全局性。建立强有力的跨区域流域水环境保护监督机制是当务之急。由于在监督管理范围上的限制，环保部门在城市水污染防治工作中只承担建设项目环境影响评价和“三同时”制度执行情况的审查工作，无法行使真正的监督管理权。缺乏公众参与的监督管理与机制，导致监管不到位，许多污水排放不达标的企业还存在“一查就关，一走就开”的现象。

污水处理的工程建设与城市其他建设不同步

城市排水管网和污水处理设施建设严重滞后于城市建设，建设质量和运行维护也存在一定问题。2006年，全国设市的656个城市中仅408个城市建有污水处理厂，城市生活污水集中处理率为43.06％。按“十一五”规划要求，到2010年城市污水处理能力不低于70％，按照现在已经形成的50％的污水处理能力计算，还需要新增近20％的处理能力，而即便是已经建成的污水处理厂也因管网不配套、运行经费得不到落实等原因难以充分发挥作用。许多污水处理厂处于瘫痪、半瘫痪状态，污水处理率极低，成了“建得起、养不起”样子工程、面子工程，浪费投资，劳民伤财。

破解城市水污染困局的对策

严重的城市水污染，已经成为制约经济发展、危害群众健康、影响社会稳定的重要问题。为改善我国城市水环境质量，提高水资源利用率，促进环境保护与经济社会协调发展，我们必须统筹规划、合理布局全国城镇污水处理及再生利用设施建设项目，全面提高全国污水的总体处理及再生利用能力，进一步理顺污水处理设施建设运行投融资体制和管理体制，提高建设和运行效率。目前，扭转城市水污染严峻的局面，必须在坚持可持续发展战略的前提下，着重做好以下工作:

完善相关法律法规，依法遏制城市水环境恶化趋势

以控制城市水污染为重点，加强相关法制建设是遏制当前水环境恶化的重中之重。加快修订相关法规，对水污染防治的责任主体、规划编制、功能区划、总量控制、水质检测、信息发布等做统一明确的界定。进一步完善水污染物排放标准，提出统一的水质量标准和要求，使污

染物排放标准与其水环境功能区质量标准挂钩。同时还要制定相关的环境政策法规，规范政府在水污染防治工作中的职责。努力解决“守法成本高、违法成本低”问题，强化水污染防治责任，避免“一刀切”式的处罚标准；进一步加大对违法行为的处罚力度，充分发挥法律强制作用。

加强制度建设，充分发挥监管机制在城市水污染防治中的保证作用

改变目前水污染防治行政监管的单一模式，建立行政监管、司法监管和市场监管等多元化监管体制。将水污染防治的监管责任落实到各级政府，落实到主要领导人。建立具有可操作性的责任追究制度，特别是各地方政府及其监管部门，要确保其履行责任，严格环境执法。依法推进行业改革和加强市场监管，制定一系列能够促进和保障污水处理设施建设与运行的政策。对污水处理厂的建设运营、技术规范、监督管理等进行全面、合理的规定，将污水处理厂作为重要排污设施，确保污水处理厂正常运行，加大各项法规、标准的执行力度。环保部门还应该将日常环境监管与突出检查监测、常规监管手段与自动监控相结合，逐步加强环境监管。同时还应建立公众参与机制，调动各方积极性，将舆论监督与严格执法结合起来，形成全社会倡导和督促水污染防治的氛围。

建立因地制宜、灵活有效的城市污水治理模式

提倡因地制宜处理污水，是事关污水治理全局的重要思路。针对现实生活中的污染源，应坚持分散治理和集中控制相结合。对家庭这样的污染源就应该采取集中治理的方法解决污染问题。要发展循坏经济，提倡水资源的循环利用，就要提倡污水的分散处理、分散利用、就近处理、就近利用。分散处理的好处是容易做到污水成分单一，处理工艺流程相对容易，风险分散，安全性高，不会出现牵一发而动全身的现象，而且节约管网，节省了大量投资。例如，对于那些有特殊污染物的污染源，就必须采取分散治理的方法。同时，在提高污水处理能力和效率的同时，还必须重视污泥分离及无害化处理，防止二次污染，实现污泥的无害化处置和资源化利用，提升水污染治理的整体效益。

运用经济手段，加快城市水污染防治的市场化进程

目前，作为促进污染防治重要手段的排污收费制度，还很不成熟，存在着收费标准过低，不能发挥刺激污染防治作用的问题。我们应该深入推行污水处理收费制度，加快水价改革的步伐，建立有利于促进企业加强成本控制和改善经营的水价形成机制，界定污水处理企业成本核算的范围。对收取的污水处理费实行专款专用、滚动使用，采取有效措施，确保城市污水处理设施的正常运营和建设贷款及债券本息的偿还。对小城镇及西部地区污水处理设施建设给予资金倾斜；对各地收取的污水处理费，免征增值税；对城市供水和污水处理工程所购置的设备可加速折旧。针对城市主要是生活污水排放，应该坚持谁收排污费谁治理的原则，把企业治污归为污水处理厂和社会专业公司治理，排污单位不直接参与，付费即可。

加强城市规划，统筹城市污水治理基础配套设施建设

城市基础设施建设应该统筹规划，坚持城市污水处理厂与城市废水收集管网建设同步进行。无论是老城改造还是新城建设，目前的关键任务之一，就是尽快普及和健全城市排水管网系统，尤其是污水管网，以便有效地发挥污水处理设施的作用。新建卫星城镇、经济开发区的排水管网及污水处理厂还应与城市其他基础设施同步配套建设。同时，应编制城市排水系统规划，纳入城市环境综合治理规划和城市建设总体规划，与经济建设和城市建设同步发展。污水处理厂与城市景观、人工湿地等结合，提高处理的深度并降低处理成本。与此同时，还要转变管网投入的观念，改变一些城市雨污合流管网的状况，推行雨污分流，更好地治理污水。

加强宣传，推动城市居民养成节约用水和循环用水的习惯

在水资源总量不变的情况下，要保证良好的水环境，还必须推动城市居民养成节约用水和循环用水的习惯。在城市工业用水和生活用水的方方面面，提高水的利用率，加强水危机的宣传工作，使循环用水的意识深入人心，形成人人爱护水，时时处处节水的局面。我们还要将城市节约用水作为保证水环境工作的重要组成部分，以创建节水型城市为载体，用以开展广泛的宣传教育，提高公众对开发和保护水资源的认识。同时加强城市废水的回收利用，严格执行城镇污水处理再生利用技术标准和规范，科学引导工业、农业、城市绿化、市政环卫、生态景观以及公共建筑等加大使用再生水力度。将回用水用于工业冷却或洗涤、城市绿化带灌溉、道路冲洗等，可以缓解水资源紧张，减轻水污染程度，从而促进经济社会可持续发展。沿海和缺水地区还应采取因地制宜的方针，积极推进海水、雨水等非常规水源的利用。

水污染不仅是环保问题，它更是一个经济问题、社会道德问题和生存问题。创造良好的水环境，是全球共同的责任。解决我国水环境污染问题，需要经过一个长期而艰苦的治理过程，不可能一蹴而就。只有改变发展模式，走可持续发展的道路，才能从根本上治理水污染，把我们的家园建设得更加美好。

(作者薛惠锋，全国人民代表大会环境与资源保护委员会调研室副主任；张慧琳，西北工业大学教授)

要点提示

我国城市水污染形势日益严峻。城市水污染主要来自工业废水和生活污水，作者分析了目前城市水污染治理的症结，并给出了破解城市水污染困局的对策，如完善相关法律法规、加强制度建设、选择灵活有效的治理模式、加大宣传力度等。

编辑心得

水是生命之源。城市水污染问题不能解决，将制约城市经济发展、危害群众健康、影响社会稳定。目前，我国城市水污染问题形势严峻，必须引起人们的关注。为此，应加大对城市水污染问题的研究力度，找到切实可行的解决之道。