编者按 战略环境影响评价参与综合决策座谈会不久前在京召开。来自中国科学院、中国社会科学院、全国人大环境与资源保护委员会等单位的29位专家学者围绕重大经济政策、重要区域发展战略的环境影响等议题展开座谈，积极献计献策。本报今日特摘录部分专家学者发言，以飨读者。

共识

战略环评和规划环评有很大空间，战略环评必须渗透到决策层面，战略环评是落实环境优先最重要的制度

战略环评和规划环评大有作为

中国工程院院士、原国家环保局副局长 金鉴明

最近两年，我在参与战略环评和规划环评的工作中遇到了一些具体问题。

第一个问题是“十一五”规划修编与城市定位的问题。如在对厦门海沧PX化工项目进行规划环评时发现，海沧南部地区的工业布局是发展大型临海工业为主，同时建设交通、能源基地，但在这个区又要求发展高质量的住宅区和高质量的以商贸为主兼有旅游、文化功能的新型城市区，既要有最佳的环境，又要有新的化工项目，这就有矛盾。我们根据战略环评的要求和海沧的规划提出，首先海沧定位要准确，在这样狭窄的空间里面，不能两者并行，这是不协调的。再扩大到厦门市，整个厦门市也是在发展临海工业，同时又是文化城市、旅游城市、环保创模城市，是要发展人居的城市，所以规划环评中应明确城市的定位问题。

第二个问题是考虑环境的承受力问题。大家知道珠三角经济圈，其排污量占全国总量的35％以上，由于环境不断污染造成酸雨增加，所以珠三角的环境容量已经饱和，相关产业需要转移。但是珠三角前几年还提出要建钢铁基地，要建很多重工业基地。没有考虑到究竟自己的环境容量有多大。所以我们当时提出来，希望当地对城市规划进行很好的修编。

再有，就是生态工业园区环境准入的问题。真正的生态工业园区必须提高环境标准，而且要推行绿色招商引资，提高准入门槛，这都是在规划和战略环评里面提出的一些源头控制措施和政策，并且取得了比较显著的成绩。

从以上这些问题中，我进一步体会到环评和经济发展的关系越来越密切，它确实是一个有效的环境准入制度，在从决策源头防治环境污染方面发挥着不可替代的作用。特别是新时期走建设生态文明之路，我们要抓住历史机遇，大力推进生态文明进程，同时加快推进“三个转变”，以环境保护优化经济增长，在国家发展战略层面进一步从源头控制污染，切实解决环境问题，因而环评和战略环评就显得格外重要、格外迫切和不可替代。

近些年来，我国经济连续保持高速增长，确实令人振奋，但是我们也付出了大量消耗资源、严重污染环境的沉重代价，出现这样的问题，主要是因为我们过去在经济建设中忽视了对发展思想和发展方式做出全面的判断和评价，忽视了对发展方式和生产要素之间关系的深入分析和科学预测，战略意识、统筹意识、协调意识都缺乏，科学发展、协调发展、可持续发展意识同样很弱。因此可以看到，战略环评和规划环评在这方面大有作为，而且其意义更加明显。

国家环保总局近几年在进行规划环评和战略环评试点时已取得很显著的成效。如内蒙古自治区通过规划环评，修正了某些不可持续发展的模式，树立了生态化的地区整体发展理念，打破了行政区域的框框，从经济、社会、环境、区域的角度加强生产力布局、资源配置优化，发展模式逐步走向区域可持续。可见，这两年战略环评带来的成效是非常显著的。

战略环评要参与综合决策

中国工程院院士、清华大学环境工程系教授 钱易

很高兴有机会参加这次会议。

第一，我想谈谈战略环评和参与综合决策的问题。我们在制订环境影响评价法时曾有一番争论，当时是说要不要囊括政策环评，要不要囊括规划环评？本来我们起草的稿子是包含这些方面。我理解的评规划、评政策就是战略环评的层次，但是那个时候只确定3个:规划环评、政策环评和项目环评，讨论来讨论去战略环评的内容没有通过。当时有一个观点，规划也不到战略的高度。现在我们开始做战略环评的工作了，是一个很大的进步，但是应该看到，这一步还没有真正跨出来，因为相关法律还没明确，而且相关的工作还没进入更高的层次，而战略环评的工作就应该在国家的层次上做，否则层次就太低了。

第二，战略环评一定要贯彻好党的十七大报告的精神。党的十七大告诉我们，中国一定要落实科学发展观，要走适合国情发展之路，胡锦涛总书记还提到我们发展的几步:原来是尽快发展，后来是又快又好发展，现在是又好又快发展。这说明我们国家逐渐体会到环境保护方面的问题，所以把“又好”放在“又快”的前面，但实际上这个问题并没有解决。我们的战略环评要做到怎么让我们的国家实现又好又快发展，怎么真正实现科学发展，并不是GDP越高越好。现在世界上都在盯着我们的GDP增长了多少，也在预测我们的未来会怎么样。国家经济过热的趋势并没有完全止住，战略环评就应该发挥调控作用，一定要和这些紧扣，参与综合决策。

第三，我想谈一下企业的发展，讲讲汽车工业。中国的汽车工业在我们眼里一直是龙头，可以带动其他行业的发展，所以现在中国的汽车业发展得很快，街上跑的汽车越来越多，这样肯定会影响到我们的环境。那么汽车工业应该发展到什么程度？中国的土地与美国的土地比，中国是960万平方公里，美国是930万平方公里，但是中国的人口是13亿，美国的人口是3亿。我们不能按照美国人的生活方式生活。我认为战略环评应该做在前面。汽车工业不应该这样发展，也不应该鼓励私人买汽车，否则中国会陷入非常可怕的境地，到时候就来不及了。

依靠战略环评实现环境优先

全国人大环境与资源保护委员会法案室主任 孙佑海

我们要坚持环境优先的原则，环境优先的原则是从中国的实际情况出发，促使经济与环境资源人口相协调。战略环评是落实环境优先原则的最重要的制度。我们对宏观决策要进行评价，因为只有进行宏观评价，只有进行战略环评，才能真正实现环境优先。

战略环评要做好，存在的问题有哪些？我觉得主要有以下几点:第一，规划环评在环评法中已经有了，但是还不全面，现在是小的规划一般都有环评，大的没有环评，这与只做项目环评不做规划环评性质一样。第二，随着经济社会的发展，法律越来越重要，但对法律我们没有进行环评，违背环保要求的法律一旦实施可能对社会造成的危害更大。第三，对规范性的文件和非规范性的文件我们也没有进行环评。第四个问题更加重要，政府文件对环境影响更大，但也没环评。我觉得从政治体制改革的角度来说，对文件进行环评是我们体制改革的一个方向。

这些问题怎么解决？第一，我们要提高、强化对宏观行为进行战略环评的认识。第二，如何强化？从当前来说，要加快制订规划条例，落实现行的环境影响评价法。如何充实宏观决策的环评制度，也就是我们说的战略环评？从长远的角度来说，一是要修改“环评法”，这部法是2002年通过的，但是可以看到里面存在的问题比较多。要把国民经济发展5年规划纳入环评的范围中，这虽然难度很大，但是一定要做，这是我们的奋斗目标；二是一定要把法律法规和政府的规范性文件和非规范性文件纳入环评中，因为法律法规调整的范围越来越大。

我们的想法很多，困难也很大，怎么办？我认为一是要加强宣传，提高人们的认识，通过一些典型的事例加深对开展战略环评的认识；二是要进行执法检查，力量的积累是一个逐步的过程，通过执法检查可以发现一些问题，由人大提出修改建议，我觉得这也是一个现实的选择；三是通过这些活动，促使高层领导提高对战略环评的认识；四是国际社会如俄罗斯、美国、欧洲，都有一些很好的经验值得我国借鉴。

强调

必须理顺环评和战略的顺序关系，环评应成为主体功能区划分的依据，规划应该服从和体现环评要求，战略环评首先是战略性的

必须把环评摆在战略的前面

中国工程院院士、中国地质科学研究院教授 卢耀如

环境保护集中考虑节能减排的数据，这是很对的，但仅有这些又是不够的。从战略的眼光看，应该把能源的消耗、资源如何高效利用等问题融入环境保护之中。如内蒙古自治区一些地区，开采很多煤，上了很多发电项目、化肥项目，但那些地方的地下水水位却因此显著下降。因此，不仅是环境污染，荒漠化、水资源的消耗等问题，都应该纳入环境问题综合考虑。

我国现在正在划分功能区，我觉得非常重要。这些功能区就要结合以后的发展来考虑。现在环评做的是建设后的环境后果，怎么能把战略环评摆在最前面作为决策的依据，以后再考虑发展规划，这很重要，而现在的顺序是相反的。要扭转这一点才能改变国家发展的方式，必须把环评摆在战略的前面。投资等行为也应该据此做决定，要让环评成为战略制定导向。

地铁现在在很多省市都要做环评了，但这些地方经常是因为出现了问题才做地质条件的监测，这不是真正的规划。地铁每公里的投资要五、六亿元，我们现在有多少地铁在修？多一些科学的研究、保护环境的研究，包括环评，这样国家既能够节约资金，又能够保护环境。我们一定要把战略环评摆在最前面，这是中国改变发展模式的一个重要因素。

环评应先于主体功能区划分

中国工程院院士、中国城市规划学会副理事长 邹德慈

我国今年开始实施城乡规划，这对区域规划来说意义重大。这表明规划环评要覆盖到乡村。乡村的面积很大，中国约有360多万个村，乡镇约有4万多个。过去城市规划不覆盖乡村，现在也要包括这部分，因此在空间、地域、复杂程度上都更进了一步。

我们现在的“规划法”已经开始实施。“规划法”对城市规划比较大的影响是今后的城市规划应该叫城乡规划，城与乡应该是统筹、一体地来考虑，有很大的变化。由此我认为，战略环评还应该省市交错。

全国要划分4类主体功能区，不仅在区域层面，也要在城市地域层面做。这个工作量很大，有很多难度。这4类功能区中，两种是允许开发，优先开发区、重点开发区；还有两类是限制和禁止的，限制开发区和禁止开发区。我觉得最容易做的是禁止。禁止，不准动就行了，而其他的难度就比较大。从战略环评这个方面讲，应该先有环境影响的研究或者评价，在此基础上来划分主体功能区，进行限制。什么是可以建的，什么是限制建的，根据是什么？还有环境的容量、环境的吸纳能力等问题。

有人说可以依据行政的做法来划分，但我认为没有那么简单。区域规划是件很不容易的事情。做一个规划，要把4类功能区划清楚。“十一五”主体是城市群的发展，这个说法一般来说没错，但是提起来问题也很多。现在中国的城市群五花八门，对于主体的发展形势，谁都愿意挤进里面去。以地域环境的要素论，一个省本身就很多样，能否把这一要素相同或相近的城市统统算一个城市群，这里面有很多是需要研究的。生态环评的概念，对一个地域、一个区域来讲，都不是一模一样的事情，是很复杂的。

我建议环评不要当马后炮，事后做一定是事倍功半，甚至徒劳无益，起不了什么作用。不要限于专业的人员研究，不如大家都来研究，都有一点环评的知识。

不要等到规划定了再环评

中国工程院院士、中国环境科学研究院研究员 刘鸿亮

对于基层或者地方来说，综合决策时可以想一想战略环评、生态保护真正能够挂钩的有哪些地方。战略环评能不能在规划当中先发言？不要等到规划定了之后再评定。这些程序问题非常重要。这方面现在有很多问题没有解决。

云南滇池就是一个著名的例子。几年前当地就提出了“四菜一汤”的设想，就是围绕滇池建4个城市。在讨论中我是反对派，我说一个滇池都保不住了，都变成菜汤了，再建4个怎么办？在中国目前整个的操作中，如果这个问题不解决，不合理的程序、不合理的决策不能改变，环评就无法真正发挥作用。如果抛开环保先就经济发展目标制定规划，至于这个地方有多大的水承载能力，什么都不管，就这个情况做战略环评，我们的环境保护与综合决策挂上钩是一个非常艰难的过程。

我国的战略环评还有很长的路要走，我觉得要学习美国环保部门的做法，敢于把这个路闯出来，必须理直气壮。讨论环保的问题从上到下都很重视，可解决问题的时候谁拍板？我觉得这要通过战略环评，战略环评是一个很好的切入点，并且要和综合决策结合起来。

要强调战略环评的战略性

中国科学院生态环境研究中心研究员 王如松

去年，我参加了很多战略环评的评审工作。我认同战略环评首先是战略性的，现在很多环评没有摆脱项目环评的影子，但是重污染不重过程，重环境不重生态，所以我认为战略环评首先应该是战略性质的。

超前性问题。我们现行的标准包括政策有的是不得已的，比如二氧化硫和COD减排标准，还有氮和磷的问题、大气灰霾等问题。不仅是这些，更重要的是生态系统的管理、各部分的耦合问题，要有一个超前性。生态系统的影响不只是20年、30年、50年，我们要做大的时间尺度、空间尺度，未来几十年的尺度一定要做。我们现在做得根本不够。现在上位的规划，比如国民经济的发展规划，是非常重要的，特别是现在可行的，如化工行业、汽车行业等的规划环评可以先行启动。

规划环评要在很短时间内做完，但缺乏生态系统的详细数据。规划环评最重要的是要有生态系统调查的数据作为支撑，这次全国污染源普查花了很大力气，希望下一次能不能做环境质量和生态系统的全国普查，这样规划环评就有了底气。如果没有生态系统的调查，没有环境质量的调查，主体功能区的规划也是不完善的。现在国际上非常强调生态系统，但我们不太清楚生态系统的管理评价和模拟的方法。

现在环评的结果，有的政府部门不把它当回事，评价单位的主要负责人应该签字，实施问责制，因为战略环评不是针对30年或50年，时间可能还会更长，所以要追究有关负责人的责任。现在很多规划是地方部门给你钱，你写的报告就要按照他的要求改来改去，这就变成他的报告，而不是独立单位的报告了。包括参加评审的专家、地方的专家，很多都为地方说话，所以独立性很差。将来的环评应该由相关部门背靠背地组织评审，而不要涉及到利益关系。

还有统筹性问题。党的十七大把5个统筹扩展到9个统筹，包括中央和地方的统筹、个人和集体的统筹、局部和整体的统筹、眼前和长远的统筹，后面4个统筹我觉得很重要，是战略环评的依据。 　　最后一点是公众参与的问题。现在很多公众参与是走过场，并没有真正做到公众参与，我觉得将来可以借助党的十七大提出的生态文明概念，把生态文明推进以后，让老百姓来推动相关单位或部门，战略环评必须做、规划环评必须做。只要群众起来监督、政府部门加强引导，就可以解决这个问题。

建言

环评指标应考虑经济后果，环评工作要立足经济研究，战略环评要考虑降低初期增加的成本

环评指标应该因地制宜

中国工程院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员 李文华

我提两点意见。

一个是如何利用科学发展观加强在环评中的综合和系统观念。因为我参与了一些环评的工作，很多理念是不错的，而且逐渐在区域的发展或者某个行业的发展中形成了一些条例。但条例或者规范、指标里面，单项的比较多，很多单项非常仔细地考虑了，根据地方的特点又增加了，但是在一个整体里面、在项目中间，它的协调度是很小的。每个地方都在条条下改进，但是这些条条是不是可以平衡经济发展所带来的资源、环境等问题？这要仔细考虑。

因此如何从总体上考虑它的协调性甚至环境容量和生态承载能力，并在这方面做出评价非常重要，现在我们的指标恰恰缺这些内容。很多地方追求指标，但对于指标问题，我觉得表现在对一个行业一个地区的环评中，要考虑会对其他行业、其他地区的经济产生什么效果。如果能把这个问题说清楚，那么环评的力量就比较大。如果除了把环评本身存在的问题搞清楚，还能把它产生的经济后果也搞清楚，那结果就会好多了。

中国的情况太复杂了，自然条件、发展条件、经济条件都不一样，搞一刀切是不行的，我们做评价的时候不应该只考虑是不是达到了既定的指标，而要强调哪些指标必须达到，哪些指标达不到也可以。环评指标应该因地制宜，而不是拿出一个标准要求大家都达到。

环评工作要深入经济领域

国家发改委产业发展研究所所长 胡春力

前一段时间我参加了很多个环评报告会，有几点体会。

一是感觉到环评工作阻力还是很大。环保部门要深入到经济领域为自己的工作打开局面，实际上这不仅是一个策略、工作方法的问题，还是一个理念的问题。环保工作要深入到经济发展中，要从矛盾的方面谈问题。现在环保部门做得还很不够。比如我参加几个试点省市的环评，地方上如果一方面经济要发展，同时还要进行环境保护，最重要的是怎么才能把发展方式调整好，怎么优化升级产业结构，这是最关键的地方。但是现在的环评并没有涉及到这方面的内容，最多有一个循环经济的章节，没有一个总体的指标，没有一个规范的内容。所以我说今后开展工作的效益是什么，或者说已经取得了环评这样重要的手段来干预，要用足它，真正使它发挥作用，起码从现在开始，我们要研究经济，深入到经济中做工作。

二是感觉环保部门面临的任务非常艰巨。改革开放已经30年了，已经形成了一定的经济格局，我们一开始选择了发展劳动密集型产业，而这种产业本身大多数是资源、能源消耗大的产业，这种发展格局已经影响到了人们的生产生活。因此，环境保护是一项长期的、需要付出艰苦努力的事业。而我们怎么才能走出这个格局，又发展经济又保护我们的环境，是任重道远的，要从内部想办法。

三是我们要深入到经济工作当中去。经济格局发展到今天，地区差距成为一个大问题，是一个非常严重的问题。在环评工作中，要考虑到地区差距，因为各个地方对经济增长也好、发展也好，出于不同发展阶段目标和要求是不一样的。对于环保的要求，我个人主张，东部地区走的是特殊的政策道路，理应做出更大的贡献。现在，东部和中东部对中西部的贡献是非常不够的。我们搞环评的时候，对地区差距造成的差异一定要重视。所以，深入到经济领域里面去，我们的工作才能体现科学发展的一致性，而不是站在它的对立面。

战略环评要与宏观调控相结合

中国社会科学院数量经济与技术经济研究所所长 汪同三

环境影响评价是经济发展的一部分，应该如何尽量消除它和其他工作的对立，把它和其他工作都做好？这里我讲3个例子。

第一个例子，我们现在进行宏观调控，战略环评和宏观调控能不能结合起来？有一个很好的结合方式，中央经济工作会议提出防止经济过热，就要控制投资，现在控制投资有两个闸门，对环境的要求可以成为第三个闸门，这也是从2004年以来我们一直在努力做的，但是我们没有把它宣传出来，使它没有被公众和政府部门都认可。

第二个例子，就是现在的通货膨胀，我们不得不采取干预措施。分析通货膨胀有一条是和环保工作、节能减排工作相关的:节能减排之初，大家都认为是要提高生产成本，所以我们要提出积极的、建设性的办法，减少短期成本上升的影响。加强战略环评、做好节能减排，对长期的可持续发展绝对有好处，但在出现通货膨胀的时候，人们就会想到节能减排会增加成本。在战略环评工作中，要考虑怎么可以使初期增加的成本降低到最少。

第三个例子，就是目前我们面临的形势:成品油供应紧张、煤供应紧张。要应付这样的问题，就会使一些关闭的小炼油、小煤矿重新开工。对此，我们可以走在前面，从战略环评的角度提出意见。

(以上文章均有删节，标题为编者所加)